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第 III 部—虚拟资产交易平台的监管框架:发牌与监管、发牌条件

2019-11-06 18:53:20作者:ZIXUN来源:香港证监会
2019年香港证监会关于监管虚拟资产交易平台立场书


第 III 部—虚拟资产交易平台的监管框架A. 发牌及监管

30. 下文会详细阐述虚拟资产交易平台的监管框架18。在该框架下的监管标准以适用于持牌自动化交易服务供应商及证券经纪商的现行规定为基准并与这些规定相若,而且符合国际证监会组织的咨询报告19所列明的标准。

发牌制度

31. 虚拟资产交易平台通常提供非证券型代币的交易。正如《11 月 1 日声明》及本文件所述,中央平台营运者的活动如仅提供非证券型代币的交易服务,便不属于证监会的管辖范围。有鉴于此,证监会引入监管框架,旨在将有意获发牌的虚拟资产交易平台纳入其监管范围。

32. 证监会获赋权向进行《证券及期货条例》所界定的“受规管活动”20的人士批给牌照。在该监管框架下,平台营运者如在香港营办中央网上交易平台,并在其平台上提供至少一种证券型代币的交易,便会属于证监会的管辖范围内,并须领有第 1 类(证券交易)及第 7类(提供自动化交易服务)受规管活动的牌照。在合资格的平台营运者符合其他发牌规定(包括适当人选准则)的情况下,证监会可向其批出牌照,以经营虚拟资产交易的业务。

33. 在此阶段,证监会将致力对提供虚拟资产交易、结算及交收服务并对投资者资产有控制权的虚拟资产交易平台(即中央虚拟资产交易平台)进行规管。如平台仅就直接点对点市场提供交易服务,而其投资者通常保留其本身资产(不论是法定货币或虚拟资产)的控制权,证监会便不会接纳这些平台的牌照申请。如平台为客户进行虚拟资产交易(包括传送买卖指示)但其本身并无提供自动化交易服务,本会亦不会接纳它们的牌照申请。

监管制度

34. 平台一经获发牌,其基础设施、核心适当人选资格及进行虚拟资产交易活动的情况应被视作为整体来考量。虽然非证券型代币的交易活动并不属于“受规管活动”,但只要平台牵涉证券型代币的交易活动(即使只占其业务的一小部分),证监会的监管领域即覆盖该平台营运的所有相关范畴。

35. 涉及非证券型代币的交易活动与涉及证券型代币的交易活动可能互相混合,并构成综合业务的一部分。

36. 根据《证券及期货条例》第 116 条,除非牌照申请人为适当人选,否则证监会必须拒绝批给牌照。在考虑某人的适当人选资格(不论是最初阶段或作为持续要求)时,证监会根据该条例第 129 条可同时考虑有关法团的任何其他业务的状况。故此,本会将会考虑持牌人经营非证券型代币业务的方式,理由是这可能会对持牌人进行受规管活动的适当人选资格造成影响。此做法亦已在该条例第 180 条所载列的证监会监管权力中反映。有关监管权力的范围延伸至就任何与可能影响持牌法团业务的任何交易或活动有关的纪录及文件进行查阅及查讯。

37. 因此,证监会在审核平台营运者的牌照申请时,将会考虑虚拟资产交易平台经营其整体虚拟资产交易业务的方式,尤其是该营运者有否遵从(或是否愿意及有能力遵从)监管标准。

38. 有鉴于此,申领牌照的平台营运者应知悉,其在经营虚拟资产交易业务时,不论当中所涉及的是证券型代币或是非证券型代币,以及不论该业务是否在其平台上进行,都应遵从所有相关监管规定。

39. 此外,证监会将要求平台营运者确保,其公司集团21积极向香港投资者推广或在香港进行的所有虚拟资产交易业务活动(简称有关活动),是在获证监会发牌的单一法律实体下进行,而当中包括在平台及非平台进行的所有虚拟资产交易,以及纯粹为提供有关交易服务而进行的任何活动22。将有关活动全部局限在单一法律实体之内,一方面可让证监会实行全面的监察,另一方面亦可尽量减低业务中有哪些部分是获证监会发牌并受其监管的任何不确定性。

B. 监管标准发牌条件

40. 如证监会决定向合资格平台营运者批给牌照,便会施加发牌条件,以处理与其营运相关的特定风险。可能根据《证券及期货条例》第 116(6)条施加的发牌条件载列如下:(a) 持牌人只可向专业投资者提供服务。 “专业投资者”一词的定义见《证券及期货条例》附表 1 第 1 部第 1 条及《证券及期货(专业投资者)规则》。(b) 持牌人必须遵从随附的“适用于虚拟资产交易平台营运者的条款及条件”(经不时修订)。(c) 持牌人必须就任何引入或提供新增或附带服务或活动或对现有服务或活动作出重大改变的计划或建议,取得证监会的事先书面批准。(d) 持牌人必须就任何在其交易平台增添任何产品的计划或建议,取得证监会的事先书面批准。(e) 持牌人必须就其业务活动以证监会订明的格式每月向证监会提供报告。有关报告必须在每个历月结束后两个星期内及另外应证监会的要求呈交给证监会。(f) 持牌人必须委聘一家证监会可接受的独立专业公司,以对持牌人的活动及营运进行年度检视,及编制一份确认其已遵从发牌条件和所有相关法律及监管规定的报告。首份报告必须在牌照获批准的日期起计 18 个月内呈交给证监会,其后的报告应在每个财政年度结束后四个月内及另外应证监会的要求呈交给证监会。

41. 持牌平台营运者在进行任何有关活动时,必须遵循对其施加的所有发牌条件。一旦违反任何发牌条件,将被视为《证券及期货条例》下第 IX 部的“失当行为”,并可能会对平台营运者继续持牌的适当人选资格构成负面影响,以及可能导致证监会采取纪律行动(例如撤销牌照、公开谴责或罚款)。适用于虚拟资产平台营运者的条款及条件

42. 如上文所述,其中一项发牌条件将要求平台营运者遵从订明的条款及条件。有关发牌条件和条款及条件载于本文件附录 1,而当中列明的标准主要针对虚拟资产交易平台在进行有关活动时的运作安排。

43. 有关条款及条件乃按照以下基准制定:a. 平台营运者一经获发牌,即为持牌法团,并须遵守《证券及期货条例》及其附属法例的有关条文。平台营运者在进行任何有关活动时,亦须遵守载于《操守准则》23及证监会不时发出的指引、通函和常见问题内的所有相关监管规定。b. 由于部分现行规定明确提述“证券”及“受规管活动”,故证监会已对有关规定作出修改并加入有关条款及条件,务求将相同或类似的概念应用到进行有关活动的情 况。c. 除了上述现行规定外,证监会亦因应虚拟资产的独有特点及当中所涉及的科技,加入了额外规定。

44. 主要的条款及条件载列如下。

稳妥保管资产

45. 虚拟资产交易平台不只是撮合买卖双方的市场,亦同时代表其客户持有虚拟资产。

46. 证监会认为,任何寻求领取牌照的虚拟资产交易平台所采纳的营运架构及所采用的科技,都应确保与证券业的传统金融机构一样,向客户提供同等的保障。

信托架构

47. 平台营运者应透过一家公司以信托方式为其客户持有客户资产,而该公司须为(i)该平台营运者在《证券及期货条例》下的“有联系实体”;(ii)在香港成立为法团;(iii)持有《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》(第 615 章)所指的“信托或公司服务提供者牌照”;及(iv)该平台营运者全资拥有的附属公司(“有联系实体”)。此规定应有助保障客户虚拟资产,并确保这些资产与该平台的资产获妥善分隔。

48. 对于虚拟资产在香港法例下是否构成“财产”,现时存在一定程度的不确定性。法庭至今未有就此问题作出任何裁定。虚拟资产在法律上的分类或会对客户在破产清盘法律程序中的权利造成影响。虽然此不确定因素不可能在短期内解决,但证监会认为,这不会阻碍现阶段实施的监管框架。与此同时,本会将要求,如获发牌,平台营运者便须向其客户全面披露任何重大的法律不确定因素,尤其是与客户就其在平台上买卖的虚拟资产可能拥有的任何法律申索权的性质有关的不确定因素。

49. 投资者应留意,虽然与保管虚拟资产有关的某些风险应有可能得以纾减,但仍会有其他风险存在,尤其是与网络攻击(例如遭黑客入侵)有关的风险。

线上及线下钱包

50. 证监会将要求平台营运者及其有联系实体设立和实施书面内部政策及管治程序,以确保遵从与保管客户虚拟资产有关的规定。举例来说,“线上钱包”储存方式指虚拟资产的私人密匙储存在网上的做法,因此很容易受到遭黑客入侵和社交工程(例如伪冒诈骗)等外来威胁。 “线下钱包”储存方式指私人密匙以离线方式(即没有接达互联网)储存的做法,因此较为安全。证监会将要求平台营运者确保其(或其有联系实体)把 98%的客户虚拟资产储存在线下钱包,并把其在线上钱包持有的客户虚拟资产局限于不超过 2%。平台营运者及其有联系实体亦应尽量减少从持有大部分客户虚拟资产的线下钱包中拨出资产进行交易。

51. 此外,鉴于虚拟资产的独有特点,平台营运者及其有联系实体应设有详尽的程序,从操作及技术角度处理硬分叉(hard fork)或空投(air drop)等事件。

52. 平台营运者及其有联系实体亦应就处理客户虚拟资产的提存要求制定充分的程序,以防止因盗窃、欺诈及其他不诚实行为、专业上的失当行为或不作为而引致的损失。

保险

53. 一旦有黑客入侵,投资者往往难以追讨损失。证监会将要求平台营运者确保所投购的保险时刻有效,而其保障范围应涵盖保管以线上储存方式持有客户虚拟资产所涉及的风险(全面保障),及保管以线下储存方式持有客户虚拟资产所涉及的风险(绝大部分保障,例如

95%)。

私人密匙管理

54. 存取和保管虚拟资产需透过利用私人密匙以数码方式签署交易,方能进行。故此,保管虚拟资产基本上讲求的是稳妥管理有关私人密匙。证监会认为,平台营运者及其有联系实体在管理私人密钥方面应设立并实施严格的内部监控措施及管治程序,以确保安全地产生、储存及备份所有加密种子及密钥。

55. 有关保管客户资产的详细规定,请参阅有关条款及条件第 7.1 至 7.19 段。认识你的客户

56. 平台营运者应遵守适用于持牌法团的认识你的客户的规定,并应取一切合理步骤,以确立其每位客户的真实和全部身分、财政狀况、投资经验及投资目标。

57. 有别于传统证券交易场所,虚拟资产交易平台可让投资者直接进入。轻易进入交易平台,加上虚拟资产的复杂性及固有风险,引起了重大的投资者保障问题。证监会将要求平台营运者在向客户24提供任何服务前,应确保客户对虚拟资产有充分认识(包括对虚拟资产所涉及的相关风险有所认识)。

58. 若客户没有具备有关认识,平台营运者只可在已向客户提供培训及已查询客户的个人状况,以确保其提供的服务是适合该客户的前提下,向客户提供服务。

59. 平台营运者亦应以透过参照客户的财政状况来设定交易限额或持仓限额(或两者)的方式评估集中风险,以确保客户有足够的净资产来承担风险和可能招致的交易损失。

60. 有关认识你的客户的详细规定,请参阅有关条款及条件第 6.6 至 6.10 段。

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